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Por: Fernando Guzmán
Presentación
La Alcaldía Mayor de Bogotá, a través del Proyecto
“COL/98/015 MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA
PARA EL NUEVO MILENIO” suscrito con el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo en Colombia - PNUD, adelantó durante
el periodo 2001 – 2003, distintas acciones dirigidas a propiciar
el diseño, la implementación y la consolidación
de un esquema institucionalizado y eficiente de trabajo del Distrito
Capital con el Congreso de la República, el Ejecutivo Nacional
y el Concejo Distrital.
En el marco del Proyecto COL/98/015 se realizó un primer
trabajo denominado “Relaciones Administración-Concejo:
Percepción y Funcionamiento de sus Elementos en el Periodo
de Sesiones Ordinarias de Mayo de 2003”, mediante el cual
se logró verificar el funcionamiento y grado de institucionalización
de algunos de los más importantes elementos del esquema de
trabajo de la Administración Distrital con el Concejo de
la ciudad.
Los resultados de este trabajo permitieron identificar los campos
estratégicos de las relaciones que requieren de un mayor
apoyo técnico para el mejoramiento del esquema, así
como la articulación con las metodologías y las instancias
de gobierno que pudieran facilitar un mayor grado de institucionalización.
A partir de los resultados obtenido y de los nuevos interrogantes
planteados, como por ejemplo ¿Qué tan productivo es
el esquema? o ¿Por qué pasa en el Concejo un determinado
proyecto de acuerdo?, en una segunda fase, a la cual se refiere
el presente documento, se abordó el estudio de los elementos
del esquema de relaciones, a través de un ejercicio de carácter
empírico que tuvo como finalidad el análisis del trámite
y aprobación de tres proyectos de acuerdo de iniciativa de
la Administración Distrital y presentados al Concejo.
La tensión entre racionalidad técnica y racionalidad
política ha sido una de las principales características
del trabajo entre Administración y Concejo, la cual se hace
más evidente en el trámite de los proyectos de acuerdo.
Para establecer el grado de dicha tensión se hizo necesario
indagar, en la práctica, sobre la naturaleza de determinados
comportamiento y decisiones en los actores y su relación
o capacidad explicativa con los resultados finales producidos, es
decir, los acuerdos distritales.
El interrogante que se busca responder se planteó en el
sentido de considerar que, pese a la tensión existente y
los distintos momentos de crisis en las relaciones entre los dos
principales actores del gobierno de la ciudad, hecho que generó
en la opinión pública la percepción de que
el Concejo no le aprobaba nada al Alcalde, se logró la aprobación
de los proyectos de acuerdo sobre aumento en la tarifa del Impuesto
de Industria y Comercio, el cupo de endeudamiento de la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y la expedición
del nuevo Código de Policía de Bogotá.
Se eligió como metodología para responder al interrogante
planteado, el análisis de la dinámica de los elementos
del esquema de relaciones, la cual había sido trabajada en
la primera fase del Proyecto COL 98/015, y que en esta segunda fase
buscó desarrollarse fundamentalmente sobre el carácter
empírico del ejercicio, lo cual exigió fijarse con
mayor detalle en sólo algunos de los elementos que permitieran
abordar con mayor capacidad explicativa la complejidad de las acciones
y los resultados.
El criterio para seleccionar los tres casos de estudio fue el significado
que dichos proyectos tuvieron para la Administración, ya
que eran considerados de alta prioridad para conseguir avanzar en
el logro de las metas del plan de desarrollo.
Para realizar este trabajo se consultaron todas las bases documentales
disponibles tanto en las entidades distritales respectivas como
en el Concejo Distrital, igualmente se realizaron una serie de entrevistas
con los funcionarios y los concejales más directamente responsables
en el tramite de los proyectos de acuerdo seleccionados.
Es conveniente advertir que el levantamiento de alguna información
estadística o documental importante de manera consolidada
resultó muy dispendioso, ya que en algunos casos no existe
una entidad que maneje un sistema de información actualizado
y completo sobre estos temas.
Adicionalmente, se hizo una revisión de prensa escrita,
especialmente la disponible en la base documental de la Alcaldía
Mayor para cada uno de los temas.
Es necesario aclarar que los registros de prensa sobre las noticias
relacionadas con los temas tratados en el estudio, se tomaron como
una variable de percepción sobre la tendencia del interés
de la opinión pública, ya que la lógica de
la noticia obedece a criterios editoriales que en algunos caso no
necesariamente hace visible algunos de los elementos que cobran
valor para los actores más directamente ligados con el trámite
de un proyecto de acuerdo en la ciudad.
Para darle un mayor contexto al estudio de los tres casos y al
funcionamiento y productividad del esquema de relaciones Administración
Concejo, también se realizó un balance sobre los resultados
generales del trabajo normativo durante los tres años del
periodo de gobierno el cual se incluye en la parte final del documento.
El informe comprende cuatro partes, las tres primeras se refieren
a los tres casos de los proyectos de acuerdo seleccionados, los
cuales están organizado cronológicamente según
el tiempo en que se presentaron al Concejo y, en la última
parte se recoge el balance del trabajo normativo incluyéndole
dos elementos adicionales: a) una aproximación al comportamiento
de las sesiones extraordinarias durante el periodo 2001 y 2003,
el cual permite ver de manera más clara la agenda de la Administración,
y b) una comparación de algunos resultados del trabajo Administración-Concejo
en las tres últimas administraciones de la ciudad, es decir,
en el periodo 1995 – 2003.
En el estudio del primer caso, el Impuesto de Industria y Comercio-ICA,
se desarrollan de manera amplia en el nivel conceptual los elementos
de las relaciones Administración Concejo, lo que permite
establecer un marco general sobre las mismas para el periodo 2001-2003,
razón por la cual en los otros dos casos se entra directamente
a su análisis, pero construyendo a la vez entre los tres
un continúo de la dinámica de las relaciones a través
del tiempo, de los actores y de los intereses tratados.
Como el objeto de estudio se concentró en las relaciones
Administración – Concejo a partir del análisis
de la dinámica y el comportamiento de algunos de sus elementos,
así como las interrelaciones que se establecen entre estos
dependiendo de los temas, lo actores, los intereses y la coyuntura,
el trabajo no se detuvo en el análisis de contenido de los
proyectos de acuerdo propiamente dicho, sin desconocer la importancia
que ello tiene, pero el propósito buscado no se radicaba
directamente sobre la sustancia y posibles modificaciones del contenido
de un determinado proyecto sino en la manera como se establecen
las relaciones entre Administración y Concejo para darle
trámite.
Igualmente, resulta necesario precisar que si bien las corporaciones
públicas son el escenario de la discusión entre actores
políticos relevante como son los partidos políticos,
dada la naturaleza y conformación de la cultura política
colombiana es muy difícil establecer posiciones de partido
que permitan el análisis de los elementos de las relaciones
entre los dos poderes, pues aún predomina en nuestro medio
un alto personalismo que se refleja en el trabajo del Concejo de
la ciudad.
Finalmente, debemos agradecer a los funcionarios de la Alcaldía
Mayor, la Secretaría Privada, La Secretaría de Gobierno,
la Secretaría de Hacienda del Distrito, la Secretaría
General, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá,
así como a los concejales y a los funcionarios del Programa
PNUD, quienes de manera generosa brindaron el apoyo y la información
requerida para adelantar este trabajo.
Se debe de manera especial, un reconocimiento a los funcionarios
que estaban al frente de la dirección de estas entidades
distritales, y a los concejales ponentes de los proyectos de acuerdo
estudiados, así como al señor Alcalde Mayor, por su
generosidad al poner a disposición de este trabajo sus experiencias,
conocimientos y opiniones, sin las cuales difícilmente se
hubiera logrado el acercamiento a las dimensiones que comprende
el estudio.
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