Las JAL en el desarrollo de la descentralización

Las Juntas Administradoras Locales de Bogotá tienen su antecedente más lejano tras la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 1986 –reforma constitucional– que dio inicio al proceso de descentralización y autonomía territorial en todo el país, aprobando la elección popular de alcaldes para todos los municipios y reconociendo, además, la condición de Distrito Especial a Bogotá con la consecuencia principal de excluirla del régimen común a los demás entes municipales.

Como desarrollo del proceso descentralizador, el Concejo capitalino expidió el Acuerdo 8 de 1987 por medio del cual la ciudad fue dividida en 20 zonas; 19 de ellas, fundamentalmente, de características urbanas y la zona del Sumapaz con características mayoritariamente rurales. Según dicho acuerdo, se pretendía: “modificar la organización institucional existente para introducir la división del trabajo entre las entidades del Distrito que permita implantar la Descentralización Administrativa y se facilite el acercamiento entre las autoridades y la comunidad, tanto en la definición de las prioridades para la solución de los problemas locales, como en la ejecución de los programas de desarrollo y el gasto público.” [1]

Este acuerdo, creó las Juntas Administradoras Zonales y en él se estipularon sus funciones y atribuciones. El acuerdo consagraba facultades que implicaban una especie de control de tipo político, de parte de los miembros de las Juntas sobre los funcionarios de alto nivel de la Administración Distrital al permitirles, entre otras cosas, su citación a debates en las sesiones [2] . Así mismo, parecía dibujarse un esquema que apuntaba a hacer del Alcalde Zonal el jefe de la administración en el respectivo territorio confiriéndole la misma jerarquía administrativa e igual remuneración que a un Secretario de Despacho y asignándole funciones como: “3. Coordinar dentro del grado de delegación que le otorgue el Alcalde Mayor del Distrito, la planeación y ejecución de los programas que adelanten las Secretarías, Departamentos Administrativos y Entidades Descentralizadas, así como velar por el corrector funcionamiento de los servicios distritales que se presten en la zona; 4. Cumplir y controlar la aplicación de las normas establecidas en el Plan General de Desarrollo y en el Plan de Desarrollo de la Zona...” [3] . Por otra parte, se definía claramente la condición del Alcalde Zonal como “agente”del Alcalde Mayor, quien tenía la potestad de nombrarlo o removerlo libremente.

El Acuerdo 8, además, incluía extensas y detalladas atribuciones para las Juntas Administradoras Zonales relacionadas con la planeación, prestación, vigilancia y control de los servicios públicos, administración del área bajo su jurisdicción e iniciativas de carácter presupuestal (Proponer la inclusión de partidas en el presupuesto distrital; distribuir y asignar las partidas que a favor de la zona se incluyeran en los presupuestos nacional, distritales y de entidades descentralizadas; proponer ante la Secretaría de Hacienda necesidades de crédito para ser incluidas dentro del cupo global de endeudamiento de la administración central y descentralizada, etc.). Finalmente, ordenaba que no menos del 20% de los Ingresos Ordinarios estimados de la Administración Central fueran distribuidos entre todas las zonas, atendiendo a criterios relacionados con su población total e índices de calidad de vida y a la cuantificación de lo que llamaban “la riqueza o capacidad económica real de cada Zona”.  

Más tarde, la Constitución de 1991, en sus artículos 322 a 327, consagró un tratamiento especial para Bogotá, elevándola a la condición de Distrito Capital, y determinó en el artículo transitorio 41: “Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez, expedirá las normas correspondientes.” Las ahora, Juntas Administradoras Locales adquirieron rango constitucional y se les otorgó la facultad constitucional de distribuir y apropiar las partidas que se asignaran a las localidades en el presupuesto anual del Distrito Capital.

Aún antes de que el tema grueso del trámite de la ley especial para Bogotá fuera considerado, el Congreso de la República expidió la ley 1 de 1992, que tenía como objeto específico organizar el funcionamiento de las Juntas Administradoras Locales de la capital. Esta ley las definió como corporaciones públicas de elección popular para períodos de tres años y estableció una diferencia, con respecto al tratamiento de la  función de control político, frente al Acuerdo 8/87: Para el caso del Alcalde, el Personero, el Contralor, los Secretarios de Despacho, los Directores de Departamentos Administrativos y los Gerentes de Entidades descentralizadas por servicios, era una obligación de las Juntas invitarlos a las sesiones en que aquellos pidieran ser oídos. Solo se mantuvo la posibilidad de citar a debates en el seno de la Junta, a los Secretarios de Despacho y Directores de Departamentos Administrativos, con el requisito de hacer la citación mediante cuestionario escrito, ya no con ocho sino con cinco días de anticipación. Esta figura mantenía el reconocimiento de la función de control político a las Juntas Administradoras Locales, por la vía de “parafrasear” los dispuesto para otras corporaciones de elección popular del nivel municipal y nacional. Como veremos más adelante, esta acción de parafrasear de forma mecánica las atribuciones de otras corporaciones públicas, va a ser una acción reiterada en los reglamentos actuales de las JAL. 

Otro aspecto importante que la Ley 1 de 1992 modificó, frente al Acuerdo 8/87, fue la base mínima para transferir ingresos del presupuesto de la administración central a las localidades. Dicho porcentaje se fijó en el 10% con la obligación de aumentarlo progresivamente en un 2% anual hasta alcanzar la cifra del 20% para 1998. Este porcentaje de incremento era automático y acumulativo, sin que mediara criterio de evaluación alguno sobre el mismo.

Por otra parte, en la Ley 1/92 las funciones de las Juntas fueron reducidas a catorce específicas y se apeló a la fórmula convencional de entender como incluidas, todas las que les fueren atribuidas por la constitución u otras disposiciones legales, particularmente Acuerdos Distritales. A diferencia de las funciones del Acuerdo 8/87 –que eran amplias y detalladas y, necesariamente, implicarían intervención en los asuntos o ejecución conjunta con entidades distritales [4] – la Ley 1/92 definió funciones que requerían más de ajuste y armonización por la vía de la planeación; es decir, la concordancia entre la vida o el desarrollo local y el desarrollo de la ciudad no estaría dado por actividades públicas conjuntas entre entidades del nivel central o descentralizado y los ediles de la localidad, sino por una adecuación de las decisiones locales –especialmente de inversión– al marco general establecido en el plan de desarrollo de la ciudad; esto se expresaba, esencialmente, en las facultades de aprobar el plan de desarrollo local y de distribuir las partidas asignadas a la localidad en el presupuesto distrital. Las nuevas funciones, además, tenían un fuerte ingrediente de supervisión y veeduría, que podríamos llamar ciudadana, sobre la actividad sectorial de la administración central dentro del área “administrativa-territorial” de la localidad.

Con respecto al Alcalde Local, la ley 1/92 agregó al texto constitucional –que ordenó su nombramiento por el Alcalde Mayor de terna enviada por la Junta Administradora– el sistema de cuociente electoral, como mecanismo para conformar la terna y el plazo de ocho días, contados a partir del inicio del primer período de sesiones, para enviarla al Alcalde Mayor. Las disposiciones sobre el carácter del Alcalde Local, en el sentido de tener la misma jerarquía de un Secretario de Despacho y de ser coordinador de la gestión de las entidades del Distrito en su jurisdicción desaparecieron, junto con la condición de ser agente del Alcalde Mayor.

En muchos aspectos, la organización de las JAL planteada en la Ley 1/92 fue recogida por el Decreto-Ley 1421de 1993 o Estatuto Orgánico de Bogotá [5] . Sin embargo, vale la pena llamar la atención sobre dos modificaciones en particular, que fueron introducidas por el Estatuto Orgánico: La desaparición de la posibilidad de citación a funcionarios, que trajo ambigüedad sobre la función de control político de la corporación, y el cambio del artículo  que ordenaba aumentar la participación de las localidades en el presupuesto distrital automática y anualmente.

El control político es entendido como la posibilidad de controlar y vigilar la acción de un órgano del poder público por parte de otro. Tal vigilancia y control se hace a través de procedimientos institucionales que permiten “impedir que los gobernantes y los administradores de la cosa pública se desvíen en el ejercicio de sus funciones, y que cuando desborden los límites de sus atribuciones se les impongan las sanciones establecidas por la Constitución y las leyes” [6] El control político se hace a través de la discusión sobre el ejercicio de las atribuciones conferidas al gobierno y sobre las decisiones públicas diseñadas o ejecutadas por la administración. El control político, por lo tanto, es un ejercicio de controversia entre los planteamientos de la corporación representativa y las acciones del ejecutivo o de la administración. Para que el control político sea efectivo es necesario que involucre elementos de coacción, que permitan someter a escrutinio público la acción del gobierno. De eso se tratan las citaciones de funcionarios ante las cámaras del Congreso de la República, la posibilidad de solicitar informes y, finalmente, la moción de censura que implica el rechazo que el Congreso puede hacer de la actuación de un Ministro del Despacho, con la consecuencia de su separación del cargo.

Tanto el acuerdo 8/87, como la ley 1/92 parecían reconocer una especie de función de control político a las Juntas Administradoras Locales, que les permitía citar a debates a los directos colaboradores del Alcalde Mayor. En el Estatuto Orgánico de Bogotá esa función aparece bastante ambigua, a través de la atribución de las JAL de solicitar informes a las autoridades distritales, agregando la obligación de estas últimas de suministrarlos en un plazo de diez días, so pena de incurrir en causal de mala conducta. En cambio, el Concejo de la Ciudad está definido con total claridad como la suprema autoridad del Distrito Capital, con atribuciones normativas en materia administrativa y con la función específica de vigilar y controlar la gestión que cumplan las autoridades distritales.

Esta evolución normativa permite rastrear el origen de disposiciones contenidas en varios reglamentos actuales, que parecen haber tomado fragmentos de normas anteriores sin una noción clara y sistemática de su sentido, por lo que aparecen inútiles, fuera de contexto, abiertamente ilegales o sin posibilidad alguna de ser puestas en práctica. Se cita apenas un ejemplo muy significativo de la situación pero que se reproduce, en términos generales, en la mayoría de reglamentos internos: “Art. 89 Control y vigilancia: En cumplimiento de la función política, la JAL podrá citar a las autoridades locales. Las citaciones deberán hacerse con anticipación, no menor de cinco (5) días hábiles y el cual deberá formarse a través de cuestionarios y por escrito (sic)... el funcionario citado deberá radicar en la Secretaría General la respuesta al cuestionario dentro del tercer día hábil siguiente al recibo de la citación. Art. 90 Incumplimiento de una citación: Si el funcionario citado para debate incumpliere la citación sin justa causa o no radicare el informe escrito de que habla el artículo anterior, incurrirá en causal de mala conducta la cual deberá ser investigada por la personería. Si el edil o los ediles citantes lo estimen pertinentes, podrán dar por concluido ante la imposibilidad de escuchar al funcionario y proceder a proponer la moción de observaciones (sic)” (Reglamento de Rafael Uribe Uribe)

Y continua más adelante: “Art. 91 Invitación a funcionarios o a particulares: Para la invitación de un funcionario de orden nacional, departamental o del distrito capital, los gremios, comunidad organizada o particulares que sean (sic) necesario escuchar en la corporación, no requiere de proposición aprobada, si no (sic) se hará por parte de la Mesa Directiva de la JAL o de las comisiones permanentes... Art. 93 La citación o invitación se hará para el día y hora de la convocatoria y versará sobre los aspectos referentes al cuestionario aprobado. Durante el debate hablará el edil o los ediles citantes por espacio no superior a veinte minutos cada uno; luego lo hará el funcionario(s) citado(s) por un tiempo no superior a cuarenta minutos; posteriormente lo podrán hacer los demás ediles por un tiempo no superior a 15 minutos cada uno y, finalmente, podrán concluir el citando o los citantes por un espacio no superior a 15 minutos y el funcionario o funcionarios citados por el mismo tiempo (sic).” (Reglamento Rafael Uribe Uribe)

Como se mencionó en líneas anteriores, la participación de las localidades en el presupuesto del Distrito también cambió. De incrementos fijos anuales que debían llegar a un porcentaje del 20% en 1998, se pasó a incrementos anuales de, máximo, dos por ciento tramitados por el Concejo a iniciativa exclusiva del Alcalde Mayor. El techo porcentual se mantuvo igual. Esto permite que la conducción del proceso descentralizador de la ciudad quede en cabeza de su primer mandatario quien puede, desde establecer criterios para asignar o delegar mayores responsabilidades acompañadas de recursos adecuados, o pasar por aumentar la participación porcentual de acuerdo con planes de cumplimiento de metas, hasta llegar a aumentar tal porcentaje como una medida que podría resultar popular, especialmente,  entre los actores políticos locales. Los aspectos descritos permiten un acercamiento a la evolución del proceso descentralizador en Bogotá; por una parte, desde el punto de vista político, a través de la transformación del papel reconocido a las Juntas Administradoras Locales y, por la otra,  desde la perspectiva económica implícita en cualquier discusión sobre el tema. Sobre esto volveremos más adelante.

Conviene señalar que, el nivel de autoridad administrativa de las JAL está definido en el artículo 61 del Decreto-Ley 1421/93 que dice: “Cada localidad estará sometida, en los términos establecidos por este decreto y los acuerdos distritales, a la autoridad del Alcalde Mayor, de una junta administradora y del respectivo alcalde local. A las autoridades locales les compete la gestión de los asuntos propios de su territorio y a las distritales, garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito”. El Alcalde Mayor tanto como la JAL y como el alcalde local tiene jurisdicción en el territorio de la localidad pero, lógicamente, es al Alcalde Mayor a quien compete el proyecto de desarrollo “armónico e integrado de la ciudad”. Las JAL, por lo menos legalmente, tendrían igual importancia que los alcaldes mayor y local en el ámbito de los límites de la respectiva localidad y conforme a este reconocimiento se desarrollan las demás disposiciones del Decreto-Ley 1421/93, tema que abordamos a continuación.

El Alcalde Local tiene cerca de trece funciones asignadas en el Decreto 1421/93 que se relacionan, en su mayoría, con la ejecución de actividades de vigilancia administrativa y salvaguarda del orden público ciudadano (normas sobre desarrollo urbano, protección del espacio público, construcción de obras y urbanismo, control de precios pesas, y medidas, tranquilidad ciudadana, entre otras). De esas trece, podemos decir que del Acuerdo 8/87 se retomó, de forma bastante moderada, la atribución del Alcalde como coordinador de la acción administrativa del Distrito en la respectiva localidad. Pero, esta función coordinadora se plantea ahora en un contexto distinto pues, como se señaló antes, la coordinación debe darse a partir de poner en sintonía la planeación local y los planes y programas de la administración central y no, a través de acciones llevadas a cabo conjuntamente entre la administración central y las autoridades locales. Es en este punto en donde puede estar originada la confusión que hace que muchos reglamentos de JAL incluyan disposiciones que implican una especie de “coadministración” entre el alcalde local y la JAL o, principalmente, entre las entidades del nivel central y descentralizado y las JAL. Este podría ser el caso de aquella que reconoce a la JAL la función de “Colaborar con la Secretaría de Educación en la asignación de cupos disponibles en los centros educativos de propiedad del Distrito”(Reglamento Teusaquillo) o, “Comisionar delegados para que asistan a las Juntas Directivas de las entidades de Salud del Distrito que se encuentren en la localidad, para que la comisión presente a la JAL las recomendaciones e informes sobre la gestión que cada entidad adelanta” (Reglamento Usaquén) o, “La organización y vigilancia de tráfico, rutas y paraderos de buses, lugares de parqueaderos, en concordancia con la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá” (Reglamento de Engativá); siguiendo esta línea de argumentación, en el mismo reglamento se llega a estipular: “Funciones de la JAL en relación con el alcalde local Art.43: Informar al Alcalde Mayor acerca del incumplimiento injustificado por parte del Alcalde Local de sus funciones, contempladas en la constitución, la ley, los acuerdos distritales y locales; en cuyo caso, la JAL pondrá a su consideración la destitución del Alcalde Local.” (Subrayado no original)

La pregunta importante es ¿por qué las Juntas Administradoras Locales mantienen en sus reglamentos disposiciones que no tienen aplicación práctica alguna, que recogen disposiciones de normas anteriores expresamente derogadas o que les atribuyen funciones que claramente no les corresponden? Con relación al “control político”, a la “citación de funcionarios” y a la “moción de observaciones” las reglas son completamente inanes; es decir, no causan mal a nadie en tanto no tienen la mínima posibilidad de tener eficacia. Las revividas funciones de administración conjunta, tampoco significan la obligatoriedad de parte de las entidades del Distrito de acudir a los ediles para que participen o colaboren en la asignación de cupos, en la gestión del tránsito o de la prestación de los servicios de salud; máxime, cuando el origen de este tipo de disposiciones se encuentra en acuerdos anteriores a la Constitución del 91, o que desarrollaban la Ley 1/92 que fue expresamente derogada por el Decreto 1421/93. 

Es posible que la situación esté relacionada con la eficacia simbólica [7] que puede tener para los ediles el mantenimiento de ciertas disposiciones que, aunque no tengan eficacia instrumental o práctica, pueden mostrarse ante otros como atribuciones del cargo o como indicativos del poder que puede manejar un edil. Aparecen allí dando la impresión a los actores políticos de la vida local de que el escenario de la descentralización local es muy amplio y lleno de atribuciones y responsabilidades. El tema mismo de que las JAL tienen la facultad de dictarse su propio reglamento, si bien, aparecía de manera expresa en el texto de la ley 1/92, no se encuentra en ninguna parte del articulado del Decreto 1421/93.

Por otra parte, los reglamentos de las JAL son acuerdos locales sujetos a la sanción del alcalde local y a un proceso de revisión jurídica por parte de la Alcaldía Mayor [8] . El alcalde local puede objetar los acuerdos por inconveniencia o ilegalidad. Por qué se presentan tantas incongruencias e incluso ilegalidades en los reglamentos, es un asunto que no deja de llamar la atención.

LOS REGLAMENTOS: REGLAS DE JUEGO.

El apartado anterior pretende hacer una aproximación al problema, visto desde la relación entre las JAL y el resto de la administración del Distrito o, si se quiere, desde la evolución que han tenido las normas descentralizadoras en Bogotá. La otra perspectiva se refiere a los reglamentos, en tanto reglas de juego internas acordadas por los ediles para organizar sus funciones cotidianas. En este caso, también persiste la copia mecánica de normas de reglamentos de corporaciones de elección popular como el Congreso y el Concejo, que pierden su sentido o se tornan, incluso, perversas para las labores de acercamiento entre la actividad del Estado y los ciudadanos que hace parte de los “objetivos y propósitos de la descentralización en el territorio del Distrito Capital.” [9]

Para ese efecto tendremos en cuenta los siguientes ejes:

PROCEDIMIENTOS PARA LA TOMA DE DECISIONES.

El Decreto 1421/93 delimita como pauta general que las JAL solo podrán sesionar con la presencia de la cuarta parte de sus miembros y que sus decisiones se tomarán por mayoría simple, es decir, mitad más uno de los asistentes, siempre y cuando haya quórum decisorio. Este es el criterio general adoptado por la Constitución del 91 para las deliberaciones y decisiones de todas las corporaciones de elección popular. Así mismo, como criterio general existe la posibilidad de que para ciertos temas, que por su importancia así lo ameriten, se establezcan mayorías especiales, o sea, la participación de un mayor número de miembros de la corporación respectiva en las decisiones. La gran mayoría de los reglamentos de las JAL adoptan las definiciones consignadas en la Ley 5 del 92, o reglamento interno del Congreso, sobre el voto, la votación, la regla de mayorías y de minorías y los tipos de votación (ordinaria, nominal, secreta). Quizás las únicas excepciones encontradas fueron los reglamentos de Chapinero  y Suba. [10]

Interesan a este estudio tres decisiones, porque son las de mayor trascendencia e importancia en la actividad de las JAL: La elección del presidente, la elección de la terna para alcalde local y la aprobación del Plan de Desarrollo Local y del Plan de Inversiones.

En los reglamentos de Usaquén, Puente Aranda, Bosa, Rafael Uribe Uribe, Teusaquillo, Engativá, San Cristóbal, Fontibón, Santafé, Chapinero, Kennedy, Usme, Ciudad Bolívar, y Sumapaz, se crea una especie de segunda vuelta en la elección del presidente de la JAL. Esta segunda vuelta se da cuando ninguno de los candidatos postulados haya obtenido la mitad más uno de los votos de los miembros de la JAL. En tal caso, la votación deberá repetirse, únicamente con los dos candidatos que hubieren alcanzado las votaciones más altas, hasta que alguno obtenga la mayoría esperada. Este mecanismo de segunda votación, para lograr una mayoría calificada [11] exige, por supuesto, el acuerdo de más ediles que en una decisión ordinaria. Puede decirse que en esta, que es la primera decisión que tomas los ediles por votación, se empiezan a conformar los grupos mayoritarios, y por supuesto minoritarios, de cada corporación.

La elección de la terna para Alcalde Local es una de las decisiones más importantes de la JAL. El Decreto 1421/93 expresa, únicamente, que para integrar la terna se utilizará el sistema del cuociente electoral, que consiste en distribuir el número de votos válidos entre el número de cargos a proveer. No dice nada sobre el procedimiento a seguir en el caso en que se presenten empates entre dos o más candidatos a integrar la terna.

En cambio, los empates en las votaciones se explican con claridad en el reglamento del Congreso. Cuando se trata de la votación de un proyecto, se puede hacer una segunda votación inmediatamente o postergar la misma para otra sesión. Caso diferente es el del empate en la elección de personas que deban desempeñar u ocupar cargos, sobre lo cual ordena expresamente dicha ley: “Los casos de empate en votación para una elección se decidirán por la suerte” (Ley 5/92, artículo 135. Subrayas no originales).

A diferencia de lo preceptuado en el reglamento del Congreso, en los de las JAL es común que los empates que se presentan para la conformación de los candidatos de la terna de la cual el Alcalde Mayor selecciona al alcalde local, se resuelvan a través de un curioso mecanismo de votación en cascada, por medio del cual un candidato logra la votación más alta y los otros quedan empatados. Apenas en uno de los reglamentos estudiados (Usaquén) se dice que el desempate será decidido por la suerte. Lo que se hace usualmente es repetir la votación pero excluyendo a quien obtuvo el mayor número de votos inicialmente, por considerar que su nombre ya hace parte de la terna. Quedando, entonces, dos nombres por proveer vuelven a votar. Uno de los empatados logra ahora la mayor votación, pero se presenta un nuevo empate para el tercer nombre de la terna. La operación se repite y así se obtiene el último nombre. El resultado de que este procedimiento es la exclusión de toda opción para que las minorías puedan incluir por lo menos uno de las nombres propuestos por ellos, en la terna.

Llama la atención que el reglamento del Congreso sea modelo en muchos aspectos, pero no se tenga en cuenta para el importantísimo caso de dirimir empates en la elección de dignatarios. La mayoría de los reglamentos resuelven el tema de los empates con formulaciones de este tipo o similares: “Cuando en cualquier votación el resultado sea empate, la presidencia sin discusión ordenará se repita la votación hasta obtener la mayoría requerida de conformidad con los establecido en el presente reglamento. De persistir el empate, por iniciativa de la presidencia o de propuesta (sic) de un Edil se considerará un receso máximo de 15 minutos, pasado este lapso de tiempo se reanudará la votación, al persistir por dos veces se aplazará para la sesión siguiente” (Puente Aranda, art. 87). “Cuando en la votación el resultado sea un empate, el Presidente sin discusión ordenará se repita la votación las veces necesarias hasta obtener la mayoría requerida. Si no se obtiene esta mayoría, se aplazará la decisión para la sesión siguiente” (Mártires, art.29) [12] .    

La única excepción a lo anterior se encuentra en el reglamento de Usaquén que sí acoge la suerte, como el mecanismo para dirimir empates en el caso de la votación para una elección. Además, incluye una disposición especial sobre el contenido del Acta de la sesión de conformación de terna para alcalde local [13] , que es adoptada por los reglamentos de algunas otras JAL.

En los casos de Suba y de Chapinero no hay una alusión especifica al tema de los empates en las votaciones. Este son, en términos generales, reglamentos cortos y concisos que se acogen, en su mayoría, a las disposiciones del Decreto-Ley 1421/93. El reglamento de la JAL de Kennedy no menciona nada sobre los empates y el de Antonio Nariño hace referencia, únicamente, a los empates en la votación de proyectos, para lo que dispone su repetición. El reglamento de Bosa se limita a repetir lo ordenado por el art.84 del Decreto 1421/93.

El reglamento de Tunjuelito adopta oficialmente el mecanismo de votación en cascada, descrito más arriba, con este texto: “En la elección para la terna de alcalde local se aplicará el cuociente electoral. En caso de no lograrse la integración de la terna en una primera votación, se procederá de la siguiente forma: a. Si en la primera votación no resultare elegido ninguno de los aspirantes, el presidente de la corporación declarará un receso de 10 minutos para facilitar acuerdos entre los ediles, luego repetirá la votación por las veces que sea necesario hasta elegir la terna. Cuando se presente empate en la votación habiendo elegido hasta dos o tres integrantes de la terna (sic), la presidencia ordenará nueva votación únicamente para quienes resulten en empate, excluyendo los candidatos que en la votación anterior hayan sido elegidos. En esta votación intervendrán todos los ediles y así se procederá cuando se presente esta circunstancia.” (Tunjuelito, art. 64).

Sobre la adopción del Plan de Desarrollo y el plan de inversiones solo algunos reglamentos plantean mayorías calificadas para su adopción (Teusaquillo y Usme).  

FUNCIONES O ATRIBUCIONES DE LA MESA DIRECTIVA Y DEL PRESIDENTE.

La estructura propuesta no es distinta de la del Congreso de la República. Allí hay una mesa directiva compuesta por un presidente y dos vicepresidentes con el ánimo de dar participación a las minorías políticas. La mayoría de los reglamentos de Juntas Administradoras adoptan la misma estructura, pero con un solo vicepresidente, e incorporando al secretario como parte de la mesa directiva. El caso del secretario de la JAL es manejado de formas diversas, ya que en algunas oportunidades se tiene en cuenta que éste es un funcionario de la Secretaría de Gobierno, mientras que en otras, directamente se asigna la función de secretaría a un edil miembro de la corporación. El papel básico del secretario es, en todo caso, el mantenimiento del archivo de información de la Junta y el control o elaboración de las actas de la corporación.

Ocupar la presidencia de la JAL o ser parte de la mesa directiva, parece tener importancia por las posibilidades de sus miembros de disponer y organizar el pequeño equipo de funcionarios que apoya la gestión administrativa de la corporación. Administrar las instalaciones, equipos e insumos también es prerrogativa del presidente o de la mesa directiva. En general, se trata de facultades de coordinación y manejo de los recursos e incluso del comportamiento, intervenciones, faltas a la disciplina de los ediles y de los asistentes a sesiones, fijación de horarios y fechas de reuniones actividades todas que, en la práctica, representan un poder real en el funcionamiento y quehaceres cotidianos de la Junta. A este ejercicio del pequeño poder de disposición diario de los recursos para el funcionamiento, se debe sumar la atribución que se reconoce al presidente de representar a la Junta ante otras entidades del Distrito o del nivel nacional, lo que le permite manejar toda la información que llega desde tales instancias y cumplir con las labores llamadas por ellos mismos como de “gestión”; esta condición de representante se expresa también, en la prerrogativa de dar curso o contestar la correspondencia que llegue a la Junta.

La organización de las actividades se da a través de la elaboración del orden del día, que es el plan de discusiones y decisiones que debe adoptar cualquier corporación plural en sus reuniones. En este caso, los diferentes reglamentos se mueven entre dos alternativas: Algunos atribuyen la fijación del orden del día directamente al presidente (Fontibón, Usaquén y Ciudad Bolívar, por ejemplo), con algunas posibilidades de control al definirle reglamentariamente los contenidos mínimos generales de cualquier orden del día; mientras que otros, prefieren dejar esta responsabilidad a la mesa directiva (Rafael Uribe Uribe, Puente Aranda y Santafé, Antonio Nariño, Usme, entre otros).

El presidente tiene algunas atribuciones muy importantes con relación al resto de sus compañeros, como el control de uso de la palabra definido, en términos generales, con esta formulación: “El presidente está autorizado para limitar el uso de la palabra a los ediles cuando no se concreten a lo debatido, cuando sus exposiciones perturben el normal desarrollo de la corporación o cuando perjudiquen el debido estudio de los problemas de interés de la comunidad” (Rafael Uribe Uribe). Nombrar o designar los ponentes de los diferentes acuerdos locales que se tramiten (Antonio Nariño, Rafael Uribe, Teusaquillo) y reglamentar el uso de las instalaciones físicas de la Junta (Engativá, Usaquén, Teusaquillo, Ciudad Bolívar, Usme)

Se pueden detectar tres mecanismos de control sobre el poder del presidente y/o de la mesa directiva en los diferentes reglamentos: (i) Períodos cortos que van de tres a seis meses, con restricciones para la elección o presidencias rotativas; (ii) Posibilidad de apelar las decisiones del presidente ante la plenaria de la JAL (Engativá, Santafé, Usaquén), sin que dejen de existir casos curiosos en que la balanza, de todas maneras, se inclina a favor de aquel [14] ; (iii) Revocatoria del nombramiento o designación de la mesa directiva, lo que significa la pérdida de respaldo o la ruptura de la mayoría que determinó su designación  (Engativá y Chapinero, por ejemplo). Es llamativo que en una corporación con un número reducido de miembros existan tantos controles sobre el ejercicio de la actividad de la mesa directiva y del presidente, especialmente, la vía de períodos muy cortos para el ejercicio de tales funciones. Por el contrario, el Congreso que es una corporación con cerca de 268 miembros, estipula para los dignatarios de la mesa directiva períodos de un año. 

También parece necesario diferenciar entre la facultad de tramitar ante las autoridades pertinentes la renuncia de los ediles y el llamado a quienes los reemplacen, de la palabra decidir sobre las renuncias de los ediles, que es una formulación frecuente como atributo del presidente o de la mesa directiva de la JAL. También se usa el verbo decidir, cuando se trata de excusas o permisos de los ediles (Fontibón, Engativá, Usaquén, Puente Aranda, por ejemplo). Si la función es decidir, cabría la pregunta sobre si el presidente de la JAL  puede decidir negativamente acerca de la renuncia o de las excusas de los ediles. Si no es así, nuevamente se trata de una disposición cuyo valor es más simbólico que instrumental.

FUNCIONES Y/O ATRIBUCIONES QUE SE AUTO-ASIGNAN POR VIA DE REGLAMENTO.

En este aspecto existe la mayor incertidumbre, diversidad e imprecisiones de todos los revisados hasta el momento. La incertidumbre más clara se presenta en torno al papel o funciones de la Junta Administradora Local en el marco de la descentralización del Distrito Capital. El Decreto-Ley 1421/93 señala cinco propósitos de la descentralización territorial de la ciudad: Los dos primeros están orientados hacia la creación de espacios institucionales de participación para la ciudadanía, de manera que a través de la vigilancia sobre la prestación de los servicios públicos y la gestión de las entidades distritales se mejoren las condiciones y calidad de vida de los ciudadanos. El tercer y cuarto objetivos hablan de asignar o desconcentrar [15] en el ámbito local el ejercicio de funciones y la prestación de ciertos servicios, con el fin primordial de que la prestación de tales funciones y servicios mejore. Por último está la búsqueda de un desarrollo más adecuado de las actividades económicas y sociales que se lleven a cabo en el territorio de la localidad. No es claro cómo los reglamentos analizados recogen la realización de estos propósitos del Estatuto Orgánico de la ciudad. 

Tal y como se mencionó en el primer apartado de este documento, el papel de control político así como las funciones normativas de tipo administrativo de las JAL no fueron expresamente mencionadas por el Estatuto Orgánico de Bogotá. La posibilidad de citar funcionarios no existe en el Decreto 1421/93 y, sin embargo, casi todos los reglamentos –la única excepción es Chapinero– dedican muchos artículos a regular la manera en que se harán las citaciones y las invitaciones, la antelación para remitir el supuesto cuestionario al funcionario en cuestión, el tiempo de las intervenciones del edil “citante” y del funcionario citado llegando, incluso, a hablar de moción de observaciones como conclusión del debate adelantado (Kennedy, por ejemplo).

Por otra parte, en cuanto a las atribuciones y funciones específicas de las JAL, la mayoría de reglamentos no se limita a tenerse a lo dispuesto en el artículo 69 del Decreto 1421/93 sino que, parafrasean o tergiversan lo allí ordenado y, en el peor de los casos, pretenden un ejercicio de complementación, transcribiendo atribuciones del acuerdo 8/87, la ley 1/92 o en el acuerdo 6/92 –que reglamentaba la ley 1/92– ya derogadas. El más prolijo en este ejercicio es el reglamento de la JAL de Usaquén que, a pesar de tener a marzo del 95 como fecha de aprobación en segundo debate –el Estatuto Orgánico de Bogotá tenía cerca de dos años de estar rigiendo– asigna a la JAL alrededor de cuarenta y seis funciones, de las cuales apenas diez están en el Estatuto Orgánico. A manera de ejemplo vale la pena mencionar algunas: “Vigilar el cumplimiento de las normas nacionales y distritales en los procesos de urbanización de terrenos y de construcción, reforma o modificación de edificaciones, denunciando ante las entidades competentes a los infractores y/o citándolos a la Comisión respectiva, si se observa alguna irregularidad [...] Vigilar la recolección y disposición de basuras y barrido de calles, previa aprobación que imparta la Empresa Distrital de Servicios Públicos, ya sea por delegación de funciones o traslado de administración y ejecución del servicio [...] Administrar las instalaciones deportivas, parques locales, plazas de mercado de propiedad distrital, previa coordinación con la entidad competente, o podrá facultar a las entidades comunitarias y a las que estime conveniente para dicha administración [...] Controlar el funcionamiento y ubicación de las ventas ambulantes y estacionarias en los espacios públicos, de conformidad con las disposiciones que rigen la materia [...] Coadyuvar notificando a las autoridades competentes en el control de la evasión fiscal de los impuestos, tasas y contribuciones distritales; esto, en coordinación con los inspectores de policía, quienes son  los directamente encargados de exigir la calcomanía del pago de impuestos de industria y comercio anual [..] Recomendar el establecimiento de determinados impuestos y contribuciones de acuerdo con las normas vigentes”

Esta situación se presenta con alguna menor intensidad en los reglamentos de Puente Aranda, Engativá, Fontibón, Rafael Uribe Uribe, Teusaquillo, Mártires, Usme, Tunjuelito y Ciudad Bolívar que ponen estas u otras atribuciones como parte de los temas de los cuales deben ocuparse las comisiones de trabajo de la JAL.

Finalmente, se encuentra gran cantidad de expresiones confusas o imprecisas: “Toda discusión sobre un proyecto de acuerdo que la Junta Administradora Local de Engativá hubiere adoptado es derogable por esta, salvo cuando se encuentre para sanción del Alcalde Local, caso en el cual su revocatoria solo podrá hacerse con arreglo a la Ley” (Engativá); “Son funciones del Vicepresidente: 10. Ser jefe de personal de todos los funcionarios subalternos de la JAL (Bosa). Términos que se usan sin medir su alcance o contenido legal o que exceden la competencia propia de la JAL: “Si el Secretario General no cumpliese con sus funciones, no rindiere eficientemente en sus labores o no guarde(sic) la debida discreción, la JAL oficiará a la Secretaría de Gobierno, solicitando su destitución inmediata y se proceda (sic) de acuerdo a lo contemplado en el Decreto 815” (Engativá); “Las materias que conoce esta comisión [la de gobierno] son: c) Establecer prioridades en la construcción de acueducto y alcantarillado, así como en la instalación de las redes que requiera la localidad en materia de teléfonos, energía y demás servicios públicos” (Ciudad Bolívar). Artículos que intentan parafrasear otras disposiciones, pero que terminan tergiversando o haciendo incomprensible su sentido inicial: “El alcalde sancionará sin poder presentar nuevas objeciones, el proyecto que reconsiderado por la Junta fuere aprobado. Sin embargo, si la Junta rechaza las objeciones por violación de la Constitución, de la ley o de los acuerdos distritales dentro de los cinco (5) días siguientes acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales dos a cinco del artículo 137 del código Contencioso Administrativo (decreto 01 de 1994 (sic)). El Tribunal decidirá conforme al trámite señalado en el artículo 121 del régimen municipal” (Rafael Uribe Uribe). O algunos textos, como pasa en otras ocasiones, son transcritos o tomados, de forma desarticulada, del reglamento del Congreso o de otras disposiciones legales no aplicables a la actividad que desarrollan las Juntas: “En caso de que el Alcalde Local haga uso de la “manifestación de urgencia” la Secretaría de la JAL inmediatamente recibida la carta de presentación comunicará al presidente la respectiva comisión (sic). Automáticamente se fijará como fecha del primer debate el día hábil siguiente al recibo, y oficiará como ponente el presidente de la respectiva comisión. El segundo debate se realizará en la plenaria siguiente a la terminación del primer debate. Parágrafo: Esta disposición no limita la facultad del Alcalde de citar a sesiones extraordinarias (Mártires).

TIPOS DE SESIONES.

De acuerdo con los dispuesto en el Decreto 1421/93 existen dos tipos de sesiones: las ordinarias y las extraordinarias. Las ordinarias son aquellas que se realizan cuatro veces al año por períodos de un mes cada una, con la posibilidad de hacer prorrogas hasta por cinco días más por decisión de la Junta Administradora Local. Las extraordinarias son aquellas convocadas por el alcalde local por el término fijado por este; el Estatuto Orgánico no determina un plazo máximo para sesionar extraordinariamente.

Los reglamentos de las JAL incluyen la programación de otro tipo de sesiones que tienen como objetivo básico, llevar a cabo actos previos a las sesiones ordinarias  que empiezan el primero de marzo del año. Estas sesiones son llamadas de posesión, preparatorias, o de instalación y, por supuesto, se citan por fuera del período de sesiones ordinarias de acuerdo con la facultad que para esto tiene el alcalde local. En el reglamento del Congreso se habla de este tipo de sesiones pero estas tienen lugar el día mismo en que empiezan las sesiones ordinarias, es decir, el 20 de julio y se hacen para preparar todos los asuntos protocolarios relacionados con la instalación del Congreso de la República. Por el contrario, como se anotó, en las JAL estas sesiones se programan para los primeros días del mes de enero inmediatamente siguiente a la elección de los ediles e implican la convocatoria a sesiones extraordinarias por parte del alcalde local.

En todo caso, es necesario llamar la atención sobre el hecho de que el período de sesiones ordenado por la Estatuto Orgánico de Bogotá, aparece incongruente con las disposiciones acerca del proceso de planeación local. Esta planeación fue reglamentada por el acuerdo distrital No.13/00 que determina plazos perentorios para llevar a cabo la designación de los miembros del Consejo Local de Planeación y para adelantar las consultas entre la ciudadanía a través de un mecanismo llamado “Encuentros Ciudadanos”. En todo este proceso la JAL tiene un papel relevante por jugar, de manera que si no se la convoca a sesionar la planeación estaría incompleta. [16]

Por otra parte, amerita mencionarse la incorporación que varios de los reglamentos hacen de un tipo particular de sesión a la que denominan secreta o reservada. Esta sesión existe en el reglamento del Congreso, pero allí se justifica por razones de seguridad nacional. En el caso de las JAL la disposición no tiene ningún sentido, máxime cuando se le agrega a lo preceptuado en el reglamento del Congreso, la sanción de indignidad al edil que revele lo discutido en ellas. La norma comentada es del siguiente contenido: “Atendiendo a la gravedad de un asunto a tratarse, cuando la Junta Administradora Local así lo disponga o se apruebe una disposición en tal sentido, podrá la Corporación constituirse en sesión reservada; a la cual asistirá (sic) los funcionarios y las personas que la Junta Administradora determine. Ningún asistente, incluidos los ediles, podrán revelar los sucesos acontecidos durante la sesión, sopena (sic) de ser declarada indigna de la confianza de la Junta; y tales decisiones serán publicadas. El secretario general de la Junta, llevará celosamente un libros especial y reservado para extender las actas de estas sesiones.” (Antonio Nariño). Textos parecidos se encuentran en los reglamentos de Sumapaz, Teusaquillo, Rafael Uribe Uribe, Usaquén, Mártires, Usme, Fontibón, Bosa y Engativá. 

ACTAS DE LAS DISCUSIONES.

El tema de las actas de las sesiones es muy significativo ya que estas son la mejor herramienta para dar a conocer a la comunidad o a los ciudadanos en general cuáles son las actividades y los debates adelantados por los ediles de las distintas localidades.

En términos generales, casi todos los reglamentos hacen alusión a unos aspectos puntuales que deben contener las actas así como a la responsabilidad que le compete al secretario de la Junta y/o a la mesa directiva de mantener al día el registro de los debates a través de las actas. Algunos reglamentos incluyen la obligación de aprobar las actas en la sesión inmediatamente siguiente y disponen la obligatoriedad de aprobar el acta de la última sesión el mismo día en que esta se realiza, emulando lo ordenado por el reglamento del Congreso.

Simplemente se señala que, la Personería, la Universidad Nacional y la Fundación Corona ejecutan actualmente un proyecto para publicar en internet las actas de las Juntas Administradoras Locales de Bogotá y en las etapas previas y de acercamiento al estado de la situación, se pudo constatar un retraso e irregularidad bastante marcados sobre la forma como se llevan las actas en las distintas localidades así como sobre las facilidades para su  consulta por parte.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

1. No es posible identificar con claridad cuál es el papel político, administrativo, comunitario y participativo que cumplen o pueden cumplir las Juntas Administradoras Locales en el proceso de descentralización del Distrito Capital. Esta situación se refleja en el trasfondo de todos los reglamentos analizados en este estudio.
2. El papel ambiguo de las Juntas Administradoras Locales en el proceso de descentralización hace que las funciones y atribuciones de las mismas no puedan diferenciarse con claridad de la función general de veeduría y control social participativo cumplido por cualquier ciudadano u organización de la sociedad civil.
3. Los ediles parecen no tener suficiente información sobre las normas y disposiciones legales que son aplicables a la labor que realizan; esta situación se refleja en reglamentos llenos de contradicciones o que toman instituciones y formulas jurídicas de otra corporaciones, que se encuentran así fuera de contexto, sin fuerza vinculante o con ninguna opción de ser eficaces instrumentalmente.
4. La poca visibilidad pública de la labor llevada a cabo por los ediles aunada al reducido interés que el Distrito Capital ha mostrado sobre lo que ocurre en estas corporaciones del orden territorial local, ha permitido que el proceso se desenvuelva de forma arbitraria y, la mayoría de las veces, por fuera de las mínimas garantías para el ejercicio democrático en la Junta Administradora Local.